A primera vista, la reforma de la Ley de Tierras que en estos días se debate en el Congreso y en la esfera pública parece una discusión sobre una cuestión concreta: si la Argentina debe facilitar o restringir el acceso de los extranjeros a la propiedad del suelo. Observado de más cerca, el tema cobra otro significado. La propiedad de la tierra rural es apenas una excusa para una querella que se despliega en varios planos. Por una parte, allí vuelven a chocar dos maneras opuestas de concebir al país. Pero, por sobre todas las cosas, es una manifestación más del enfrentamiento político entre un gobierno que confía ciegamente en el poder creador del mercado y una oposición animada por una visión arcaica y desajustada sobre el significado de la soberanía nacional.
La Ley 26.737 que el gobierno libertario hoy se propone reformar nació en un contexto de inquietud por los posibles abusos asociados a la inversión extranjera en recursos naturales. Sancionada en 2011, esa ley fue debatida bajo el influjo de alza sostenido del precio de un amplio conjunto de bienes primarios. Entre 2006 y 2008, según la FAO, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el precio de los alimentos básicos aumentó cerca del 60%. Parecía el comienzo de un prolongado ciclo alcista. En esos años de “boom de los commodities”, la seguridad alimentaria se convirtió en un tópico caliente, que produjo preocupación y malestar en países pobres o muy dependientes de las importaciones de alimentos. Los gobiernos de países como Arabia Saudita y Corea del Sur, así como fondos de inversión y grandes empresas, pusieron en marcha programas dirigidos a comprar o arrendar grandes extensiones de tierra en África, América Latina y el Sudeste Asiático, ya fuese para asegurar la provisión de alimento o para lucrar con el alza de precios. A tono con lo que sucedía en otras partes, el gobierno argentino interpretó que esa expansión, que en la literatura especializada se conoce como land grabbing o acaparamiento de tierras, justificaba establecer restricciones preventivas.
La amenaza que podía significar este novedoso fenómeno de expansión de la gran corporación capitalista o del estado extranjero productor de alimentos marcó la discusión que terminó con la sanción de la ley de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales. La norma, aprobada por amplia mayoría, estableció límites estrictos a la propiedad extranjera de tierras rurales, con un máximo del 15% del territorio nacional, provincial o municipal y restricciones adicionales en zonas consideradas estratégicas.
A una década y media de sancionada la ley 26.737, los temores que suscitó el land grabbing no se hicieron realidad: lejos de haberse verificado una presión masiva sobre el suelo por parte de actores provenientes del exterior, la propiedad en manos de extranjeros se mantiene relativamente estable, y muy por debajo del máximo permitido (en torno al 5% del total del suelo argentino). Tampoco tenemos noticias de distritos en los que la propiedad extranjera, por el hecho de pertenecer a dueños extranjeros, haya afectado algún interés verdaderamente relevante, que el Estado deba salvaguardar.
Si elevamos la vista más allá de nuestras fronteras, los efectos perniciosos del land grabbing también se revelaron modestos. Pese a que en su momento produjo inquietud y conflictos en muchos países, cuando el “boom de los commodities” revirtió su signo y los precios retrocedieron a niveles similares a los de comienzos de siglo, también perdieron impulso los proyectos de expansión estatal o de grandes corporaciones sobre tierras extranjeras. En poco tiempo, pues, la problemática del acaparamiento de tierras perdió relevancia política y hasta académica, y desde entonces permanece confinada en espacios poco representativos de la mejor reflexión intelectual.
La controversia actual se inscribe en la estela de las querellas de 2006-2011 pero, llamativamente, se niega a explorar algunas de las lecciones que se derivan de esa experiencia. Quienes impulsan una flexibilización de la ley proclaman que las restricciones en vigencia desalientan la inversión. Y quienes defienden su mantenimiento insisten en que la apertura al capital extranjero se traducirá en una pérdida de control sobre recursos fundamentales. Las evidencias para ambas posturas son endebles.
En efecto, nada indica que, por sí sola, la modificación de la ley de 2011 vaya a producir un incremento sustantivo de la inversión en tierra que, como se observa en otros sectores deprimidos de nuestra economía, depende ante todo de expectativas de rentabilidad e incentivos económicos que al día de hoy siguen ausentes. Un encuadre legal más permisivo, por sí solo, difícilmente reemplace esos estímulos. Los que agitan el fantasma de la extranjerización no disponen de mejores argumentos. Sus temores parecen infundados no sólo porque la amenaza que pareció cobrar forma en la primera década del siglo ya no está con nosotros sino porque nuestro país, incluso con administraciones pro-mercado, vive hace tiempo una larga sequía de inversión extranjera. Y si hay un sector donde la inversión foránea es llamativamente pequeña, es precisamente el campo. Las realidades evocadas en estos razonamientos, sin embargo, apenas tienen lugar en la discusión. De allí que, antes que un análisis del panorama actual y las consecuencias más probables del cambio legislativo, el debate refleja ante todo posicionamientos políticos y pre-juicios de raíz ideológica.
Vista desde este ángulo, el debate sobre la Ley de Tierras semeja a un teatro de sombras. Las imágenes evocadas en la discusión pública son grandilocuentes -de un lado la sacralización de la propiedad privada y la inversión, del otro el endiosamiento de la patria y la soberanía- pero vacías. Al fin y al cabo, los protagonistas de esta disputa intrascendente están más interesados en agitar las conciencias y movilizar los sentimientos del ciudadano de a pie que en explicar cuáles serían los efectos concretos, benéficos o dañinos, de la legislación que se pretende reformar. Esto, claro, en caso de que ellos mismos no sean víctimas de las ilusiones que desde sus propias trincheras son elaboradas para consumo popular.
Los argumentos invocados en el debate sobre la Ley de Tierras hablan más de la pobreza del debate político-ideológico nacional que de los dilemas que plantea el uso de la tierra argentina. Nos dicen mucho sobre cuán endebles son los razonamientos y cuan mezquinos son los objetivos que mueven a sus principales animadores. El gobierno busca convertir la reforma de la ley 26.737 en otro trofeo que ponga de relieve su poder de fuego, y que le sirva para celebrar el nacimiento de una nueva Argentina en la que por fin impera la libertad de emprender. Y desde el otro lado de la trinchera política se trabaja para convertir esta disputa intrascendente en un hito de la defensa de la nación contra sus enemigos de adentro y de afuera.
La Argentina es un país hace tiempo estancado, y entre las muchas razones de sus dificultades una muy relevante es la falta de inversión. Una política más madura debería discutir sobre símbolos y valores pero también debería interrogarse de manera honesta sobre la manera de avanzar hacia el crecimiento sostenido e inclusivo, de un crecimiento que haga sentir su efecto benéfico entre todos los habitantes de nuestro país. En esta clave, debería preguntarse de qué modo promover la inversión extranjera, sin la cual no hay progreso económico posible, mientras a la vez fortalece los instrumentos estatales y ciudadanos de control de los procesos productivos que tienen lugar en nuestro territorio. Desde este punto de vista, un capitalismo más dinámico y un Estado con mayor capacidad de regulación son dos caras de la misma moneda. Pues en nuestro tiempo la soberanía económica se ejerce, más que mediante la sanción de leyes que alientan o restringen la actividad productiva, fortaleciendo la capacidad de promoverla y orientarla en beneficio de la comunidad y de las próximas generaciones. La pregunta fundamental que este debate no responde no es si nuestro país debe abrirse o cerrarse a la inversión extranjera en tierra, sino si es capaz de dejar de lado los discursos para la tribuna y abocarse a diseñar reglas inteligentes y construir las capacidades estatales que le permitan sacar provecho de la explotación de sus recursos naturales sin renunciar al control sobre ellos. En este punto, como en muchos otros, nuestra clase dirigente sigue en deuda.
